El Acuerdo Agrario fue presentado como una apuesta para atender la conflictividad y abrir rutas hacia el desarrollo rural en Guatemala. Sin embargo, los avances son limitados y las deudas persisten.
Por Rony Ríos
El problema de la tierra en Guatemala no es nuevo, pero sigue siendo uno de los más persistentes y complejos, por lo que el Acuerdo Agrario firmado en 2024 entre el gobierno de Bernardo Arévalo y organizaciones campesinas, se presentó como una apuesta para atender la conflictividad, ampliar el acceso a la tierra e impulsar el desarrollo rural. Sin embargo, dos años después de su firma, su nivel de cumplimiento genera cuestionamientos.
Para analizar ese proceso, Prensa Comunitaria conversó con Adrián Zapata, profesor titular retirado de la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), abogado y notario, doctor en Ciencias Sociales y consultor internacional en temas de tierra y desarrollo rural. Zapata ha sido una figura clave en el análisis del problema agrario y participó como acompañante en el proceso de negociación del Acuerdo Agrario de 2024.
En esta entrevista, Zapata examina el alcance original del acuerdo, los avances y retrocesos en su implementación y los límites estructurales que enfrenta el Estado para atender un problema histórico marcado por la concentración de la tierra, la conflictividad y la exclusión rural.
¿El Acuerdo Agrario fue concebido como una solución estructural al problema de la tierra o como una respuesta política para contener la conflictividad en el corto plazo?
Yo tendría dos respuestas de acuerdo con la perspectiva desde la cual se analice. La primera perspectiva es viendo el corto plazo. En ella, por una parte, está la angustia de los campesinos que luchan por la tierra ante los desalojos que sufren; y, por la otra, el interés del gobierno de mantener bajo control la conflictividad agraria. Ambas son comprensibles, pero solo atienden los efectos de una problemática estructural e histórica, que es la concentración de la tierra en pocas manos y la ausencia de oportunidades que no sean agrícolas que padecen los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente.
Mi opinión es que las urgencias referidas expresaban las principales preocupaciones de los signatarios del Acuerdo, tanto de las organizaciones campesinas como del Ejecutivo. Por eso, el primer punto del Acuerdo (de cinco que contiene) es la atención a la conflictividad agraria.
La segunda perspectiva, mucho más integral, también está contenida de manera significativa en el Acuerdo y se expresa en los puntos dos, tres y cuatro, que son: acceso a la tierra; impulso de la economía campesina -en su poliactividad- como parte de la economía social; y articulación territorial de las políticas públicas relacionadas con el desarrollo rural; o sea volver al tema de la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI).
Por lo anterior, el Acuerdo Agrario no fue concebido por las partes signatarias simplemente en función de atender la conflictividad. Eso es lo más sentido y sufrido, máxime que el gobierno de Alejandro Giammattei eliminó la institucionalidad agraria, la Secretaría de Asuntos Agrarios. Por eso, el primer punto también plantea la construcción de una nueva institucionalidad.
El Acuerdo Agrario fue concebido en ambos sentidos, atender la conflictividad e iniciar procesos más amplios que rebasan el tema agrario y que se refieren al desarrollo rural integral con enfoque territorial
A dos años de su firma, ¿cuál es el estado de cumplimiento o incumplimiento de los compromisos gubernamentales asumidos en el Acuerdo Agrario y cuáles podrían ser las decisiones y acciones para que se cumpla efectivamente en el poco tiempo que le queda al actual gobierno?
En primer lugar, hay que resaltar el significado político que tiene el hecho de que se haya firmado un Acuerdo Agrario entre organizaciones campesinas, reconocidas por sus luchas a nivel nacional e incluso internacionalmente, y un presidente que asumió su cargo apenas tres semanas antes. Esta prontitud no significó improvisación, porque la negociación del mismo se venía produciendo desde que Bernardo Arévalo ganó las elecciones. Se puede criticar que hay insuficiente representatividad de las organizaciones signatarias, pero los contenidos del Acuerdo, sin duda, corresponden a los objetivos de la lucha campesina a nivel nacional. Además, la iniciativa de firmar un Acuerdo Agrario con el presidente fue de ellas.
Una referencia sintética de cada uno de los cinco compromisos asumidos por el gobierno, nos muestra lo que se ha avanzado en cada uno y algunas sugerencias sobre lo que a estas alturas de la gestión de Bernardo Arévalo se podría hacer para recuperar aspectos esenciales de cada compromiso.
Sé que el gobierno le ha dedicado mucho tiempo y esfuerzo al tema de la atención a la conflictividad. Primero, y con especial empeño a través de la Secretaría Privada de la Presidencia (tanto el gobierno como los campesinos querían que ese compromiso fuera asumido al máximo nivel) y después mediante la Comisión Presidencial de Atención a la Conflictividad (COPRECON).
Sin embargo, el cumplimiento de este punto del Acuerdo es limitado, porque rebasa las competencias del Poder Ejecutivo. La Policía Nacional Civil tiene que cumplir las órdenes emanadas de los jueces. Puede subordinar la ejecución a la observancia de los protocolos nacionales e internacionales relativos a la ejecución de un desalojo, pero el efecto de ello es solo aplazar la ejecución de la orden judicial. Además, es sabida la “coincidencia” que hay actualmente entre finqueros, Ministerio Público y algunos jueces, particularmente en este tema tan sensible.
Sin embargo, también ha faltado agilidad en la gestión por parte de los entes estatales que intervienen en este tema. Se pactó un Mecanismo de Atención a Crisis, pero las coordinaciones interinstitucionales que esto requiere no han sido suficientes.
A lo anterior se agrega el hecho de que la institucionalidad que atendía este relevante tema, la Secretaría de Asuntos Agrarios, fue eliminada por el gobierno de Alejandro Giammattei y los restos de ella fueron destruidos. El compromiso de construir una nueva institucionalidad no se ha abordado. Construirla, debidamente blindada en términos legales, rebasa al gobierno. Se requiere de leyes ordinarias y eso involucra al Congreso de la República.
Me atrevería a decir que el tema de la conflictividad agraria ha sido al que más energía le ha puesto el gobierno, pero que los resultados han sido limitados, por las razones anteriormente expresadas.
Es más, en gobiernos anteriores la conflictividad agraria en los aspectos urgentes se pudo atender posiblemente mejor. Considero que esto ha sido así, no por falta de voluntad del gobierno actual, sino por las condiciones políticas existentes. Sin institucionalidad alguna (eliminación de la SAA) y la “coincidencia” anteriormente referida (finqueros, ministerio público y jueces), la Presidencia tiene poca capacidad de evitar la represión manifestada no solo en los desalojos, sino que en la represión judicial hacia liderazgos campesinos e indígenas.
En conclusión, el compromiso uno está insuficientemente cumplido, a pesar de los esfuerzos realizados por el gobierno y la angustiosa situación que viven los campesinos que luchan por la tierra. La responsabilidad de que este compromiso tenga dificultades para ser cumplido no es principalmente del Poder Ejecutivo, es del marco jurídico que rige esta materia (el delito de “usurpación agravada”, por ejemplo) y de la “coincidencia” entre finqueros, Ministerio Público y Poder Judicial.
Debería priorizarse la solución de los conflictos más álgidos cuyo arreglo solo puede darse mediante la compra de tierras, lo cual depende, básicamente, de la disposición de recursos financieros para comprarla por parte del Estado.
Y, con relación a construir una nueva institucionalidad agraria, jurídicamente blindada, esto pasa por formular conjuntamente (gobierno/campesinos) una iniciativa de ley a partir de negociaciones directas con el Poder Legislativo.
Aquí la institucionalidad legalmente competente es FONTIERRAS. Se logró recuperar la legitimidad de la representación indígena y campesina en el Consejo Directivo. Esto es importante porque, legalmente, su ley constitutiva le otorga la competencia de formular e implementar la política de acceso a la tierra del gobierno. O sea que ¡FONTIERRAS ejerce la rectoría de la política de acceso a la tierra! Por eso, recuperar la legitimidad de esa representación indígena y campesina en el Consejo Directivo fue vital, ya que de esa manera se tendrían auténticos representantes de los sujetos a los que debe responder esta institución y, además, se lograría la correlación de fuerzas necesarias en el Consejo Directivo para recuperar la visión de los Acuerdos de Paz que le dio origen a FONTIERRAS.
Sin embargo, teniendo esa correlación de fuerzas, no se hizo lo debido. La representación gubernamental, particularmente el MAGA, se alejó de los compromisos del Acuerdo Agrario. Mi impresión es que ese ministerio ha estado demasiado preocupado de no provocar el “enojo” de la Cámara del Agro, que tiene una silla en el Consejo Directivo.
Por su parte, la representación indígena y campesina no tuvo la capacidad de mantener una visión estratégica y, en gran medida, priorizó los intereses particulares de sus organizaciones. Esta afirmación no pretende cuestionar la legitimidad que puedan tener estos intereses, solo señalo la limitada visión estratégica de ese liderazgo. Con esta crítica de ninguna manera alguna deseo deslegitimarlo, conozco y respeto las organizaciones campesinas a las cuales ellos responden.
Los signatarios del Acuerdo Agrario perdieron la oportunidad de reorientar FONTIERRAS aprovechando que en diciembre del año pasado se debía aprobar la Agenda Estratégica de la institución para los próximos diez años. Y cuando digo de reorientar, me refiero a recuperar el espíritu del Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria de los Acuerdos de Paz. Y eso no se hizo. La dirigencia indígena y campesina se ha mantenido enrollada en sus contradicciones internas y el MAGA temeroso de asumir un liderazgo para cumplir el Acuerdo Agrario en este ámbito institucional porque probablemente no quiere incomodar a la Cámara del Agro.
A lo anterior hay que agregar la ausencia de fondos para el Fideicomiso, que es una limitación logística fundamental.
Otro aspecto muy importante es la lucha contra la corrupción que puede haber en FONTIERRAS. Esto es necesario, pero no puede ser la razón para paralizar el logro de los objetivos estratégicos referidos anteriormente.
A mi juicio, gobierno y representación indígena/campesina comparten la responsabilidad de no haber logrado, al menos hasta ahora, avanzar en el punto dos del Acuerdo Agrario utilizando el único instrumento existente para ello, el FONTIERRAS. Sin embargo, el gobierno pudo haber impulsado acciones para tener los recursos requeridos para al menos resolver algunos conflictos agrarios vía compra de tierras y tampoco lo ha hecho.
En todo caso, ante las sobre-expectativas que pudo haber creado la firma del Acuerdo Agrario sobre el tema de la tenencia de la tierra, es necesario tener presente que, al abordar la problemática agraria desde una visión estructural e histórica, la reforma agraria sigue siendo fundamental (superando los estereotipos y los modelos históricamente ya superados). Pero el Acuerdo Agrario no pretendió llegar hasta allí. Incluso, hay que tener presente que el acuerdo de paz sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, no llegó más allá de una “reforma” vía mercado. Importante sin duda, pero fracasada o con resultados poco trascendentes en casi todos los países donde se ha implementado.
En conclusión, el compromiso dos está incumplido. Se desaprovechó la oportunidad que ofreció la formulación de la Agenda Estratégica de FONTIERRAS, el único instrumento existente para ello. Sin embargo, todavía es posible recuperar esa posibilidad si se revisa la Agenda Estratégica y se recupera el espíritu y contenido del Acuerdo de Paz que le dio origen: transformar la estructura de tenencia de la tierra, vía el mercado, por insuficiente que esta vía sea. Esta posibilidad depende, en gran parte, de la unidad del movimiento campesino en FONTIERRAS y que el MAGA asuma allí el liderazgo para ello, lo cual temerosamente ha eludido.
Compromiso 3: Referido a impulsar la economía campesina en su poliactividad, como parte de la economía social
Este es un compromiso incumplido por el gobierno y la responsabilidad directa es del MAGA y del MINECO. Al MAGA le correspondía la parte medular de la economía campesina, la Agricultura Familiar, entendida no solo en función de la seguridad alimentaria y nutricional, sino como una “política económica”, productiva, sosteniblemente excedentaria, que garantice la producción de alimentos para la población guatemalteca y sea una vía de escape de la pobreza para los campesinos que los producen (según la FAO, el setenta por ciento de los alimentos a nivel mundial son producidos por la agricultura familiar).
Para esto, el MAGA debía haber convertido la Agricultura Familiar en su programa insignia y al Sistema Nacional de extensión rural, como el riel para implementarlo. Pero no asumió realmente este reto trascendental porque el Acuerdo Agrario fue algo colateral, no el centro de su gestión. Repartir fertilizantes, insumos productivos y alimentos son acciones asistencialistas que, por importante que seguramente puedan ser en determinadas coyunturas, no corresponden al rol que un Ministerio de Agricultura debe jugar en un Estado. Y, por supuesto, nada tan alejado del Acuerdo Agrario como esas acciones.
El MINECO, por su parte, tenía una oportunidad histórica si hubiera asumido plenamente sus responsabilidades en el compromiso acá comentado. Y me refiero no solo a fomentar la economía campesina en su dimensión no agropecuaria o de agregación de valor a ella. El Acuerdo Agrario, al poner en la agenda gubernamental el tema de la economía social, abrió al gobierno un sendero trascendental para incidir en el modelo productivo predominante. Creo que el MINECO ni siquiera fue capaz de entender esa trascendencia.
En conclusión, el compromiso tres del Acuerdo está incumplido. Afortunadamente, aún es tiempo de recuperarlo a través de la decisión presidencial de impulsar los gabinetes departamentales. Su agenda programática para el desarrollo debería definir, en donde sea posible, la economía social -de la cual la economía campesina es parte- como la actividad productiva dinamizadora del desarrollo y jaladora del proceso de articulación territorial de las políticas sectoriales relacionadas con el desarrollo de los departamentos, lo cual incluye el desarrollo rural.
Esto implica un trabajo conjunto del gobierno y los actores territoriales, actuales o potenciales, de la economía social, para impulsarla como eje articulador de la agenda programática de los gobiernos departamentales. Y, para ello, el marco conceptual y metodológico debe ser el desarrollo territorial, superando las visiones limitadas del desarrollo económico local que solo pretenden hacer vivible para los pobres y excluidos los efectos de un modelo productivo expoliador.
Sin embargo, esta opción es viable sólo en la medida en que efectivamente existan actividades productivas de la economía social en los territorios, básicamente realizadas desde la economía campesina en su poliactividad, pero con modelos empresariales (o como quiera que se les llame dados los significados ideológicos que esta expresión puede provocar) basados en cadenas de valor de economía social que posibiliten la escala necesaria para impactar el desarrollo territorial.
Compromiso 4: Referido a impulsar la articulación territorial de las políticas sectoriales relacionadas con el desarrollo rural, teniendo como referencia la Política Nacional de Desarrollo Rural (PNDRI) vigente según el acuerdo gubernativo 196/2009
Esta responsabilidad debió haber sido asumida por la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP). Inicialmente, la Secretaría formuló una propuesta de estrategia para implementar la Política Nacional de Desarrollo Rural. La reacción del presidente fue que el compromiso adquirido en el Acuerdo Agrario debía concretarse en la territorialización de dicha política y que un espacio para ello eran los gabinetes departamentales que se están construyendo.
A mi parecer, esta orientación del presidente fue muy acertada, porque hacía aterrizar el compromiso en un espacio físico e institucional, los gabinetes departamentales. Esto se lo he escuchado decir en diferentes ocasiones y lugares, pero tengo presente una muy significativa, cuando visitó la finca Nuevo Horizonte en Petén hace algunos meses.
Desafortunadamente, al contrario de lo explícito de la orientación del presidente, mi opinión es que en la en la Secretaría y en otras instancias intermedias de gobierno, por mucho tiempo privó la “mesura”, expresada en el temor de incomodar a las élites empresariales con un tema tan controversial como la PNDRI.
En conclusión, este compromiso está sustancialmente incumplido. Sin embargo, también es posible recuperarlo, aunque sea parcialmente. Un espacio para ello son los gabinetes departamentales, pero esta posibilidad depende, en gran medida, de que se recupere el compromiso anterior, relativo a la economía campesina como parte de la economía social. Por lo tanto, las conclusiones ya referidas en el análisis de dicho compromiso, están necesariamente vinculadas a este.
Compromiso 5: Referido a un espacio político técnico para darle seguimiento al Acuerdo Agrario constituido por representación gubernamental y de los liderazgos campesinos.
El cumplimiento de este compromiso está paralizado desde hace más de un año. La responsabilidad de convocarlo es del gobierno. Pero su efectivo funcionamiento depende de que exista una representación unitaria de los liderazgos campesinos y que el presidente pueda garantizar la coherencia entre su reiteradamente expresada voluntad política y el desempeño real de sus funcionarios. Ninguna de las dos condiciones existe por el momento, pero se pueden construir.
¿Cuáles son entonces sus conclusiones y sugerencias sobre el Acuerdo Agrario?
· El Acuerdo Agrario, después de dos años de firmado, está sustancialmente incumplido. Hay responsabilidades políticas compartidas entre gobierno y dirigencia campesina. Pero la responsabilidad de cumplirlo es del gobierno.
· Es comprensible que la situación política prevaleciente limita las capacidades reales del gobierno para cumplir lo acordado, pero el incumplimiento va más allá de esas limitaciones. La voluntad política del presidente ha sido explícita y reiterada, pero el desempeño de los funcionarios de alto nivel no ha sido coherente con esa voluntad presidencial.
· Pese a lo anterior, es posible rescatar aspectos sustanciales del Acuerdo Agrario, a partir de priorizar ciertos compromisos y redefinir rumbos para avanzar en su cumplimiento.
· Es urgente disponer de fondos para comprar fincas en aquellos conflictos agrarios más importantes donde no exista otra alternativa. Los conflictos prioritarios serán los que definan las organizaciones campesinas signatarias del Acuerdo.
· Es prioritario formular una propuesta de institucionalidad agraria jurídicamente blindada, trabajándola conjuntamente entre gobierno y liderazgos campesinos. Una vez formulada, el interlocutor principal sería el Congreso de la República, a partir del diálogo con determinados diputados.
· Es posible revisar la Agenda Estratégica de FONTIERRAS, para recuperar, hasta donde sea posible la visión, espíritu y contenido del Acuerdo de Paz que lo concibió. La urgencia debería ser el financiamiento para el Fideicomiso de FONTIERRAS; pero es necesario ampliar las fuentes a las cuales se puede acceder para tener un banco de tierras. Una opción podría ser un programa de recuperación de tierras que sean propiedad del Estado (aunque haya supuestos derechos de posesión ejercidos por personas individuales o jurídicas que no son campesinos sin tierra o sin tierra suficiente). Otra opción, ya existente, son las tierras pertinentes al mandato de FONTIERRAS, cuya propiedad para el Estado se logre a través de la extinción de dominio. Esta entidad debería ser explícitamente reconocida para este propósito por la ley respectiva.
· Fomentar, desde el Estado, la economía campesina en su poliactividad como parte de una estrategia más amplia, consistente en impulsar la economía social en el marco de un modelo productivo incluyente a nivel nacional. Para ello, las actividades productivas propias de la economía social deberían de tener la escala necesaria (cadenas de valor) para impactar el desarrollo territorial.
· En correspondencia con lo anterior, el MAGA debe hacer del programa de agricultura familiar el programa insignia de esa cartera, realizando para tal propósito las transformaciones institucionales necesarias.
· Los gabinetes departamentales deben ser espacios para impulsar la articulación territorial de las políticas, programas y proyectos sectoriales, teniendo las actividades productivas de la economía social, organizadas en cadenas productivas, como las dinamizadoras del desarrollo territorial.
